低空人才培训土地使用与无序经营问题刍议

低空经济产业是国家部署的战略性新兴产业，也是新形势下众多政府与企业重点挖掘的“富矿”。然而，在这片蓬勃发展的新赛道上，一些突出问题与矛盾也随之显现，例如低空用地要素的保障难题，以及低空人才培训行业存在的恶性竞争、无序经营现象等。如何正视这些问题，并切实打通“堵点”、清除“障碍”，正是实现低空经济产业协同高效发展的关键所在。

新赛道 新挑战 新问题

笔者研究发现，作为万亿级赛道的低空经济，其战略定位已从“产业补充”升级为“新质生产力的核心增长极”，正迎来前所未有的爆发期。然而，不少低空经济产业在土地保障这一“底座性”“根本性”问题上，仍面临难以突破的瓶颈。

一方面，受空域管制、空域定位、环保、安全等因素制约，无人机驾驶员（或操控员）培训基地（低空经济经营场所）的选址通常需与人口密集的村庄、城镇等区域保持一定距离，这使得无人机驾驶员或操控员实训基地及低空经济产业化发展所需用地往往不在城镇建设用地规划红线范围内。而城镇建设用地规划原则上每三年调整一次，需由县级市或区根据本地经济发展与城镇建设需求向市级自然资源部门申报，经省厅批准后方可变更土地使用性质。部分地方政府因不敢触碰用地规划红线，只能等待规划调整，或调整不在空域批准范围内的建设用地，结果要么错失发展“黄金机遇期”，要么给企业经营埋下土地问题隐患。无人机驾驶员（操控员）实训基地的用地条件与地方建设用地规划红线之间的矛盾，已成为阻碍低空经济发展的焦点问题。

另一方面，即便低空经济用地可调整为城镇规划建设用地，但由于土地出让需遵循“招、拍、挂”流程，该过程中常有部分主体通过恶意围标、哄抬地价等行为，导致土地出让价格涨幅过大。具备相关资质的企业往往难以以合理价格获取已划定为低空经济区域的土地，甚至不得不通过“二道贩子”辗转拿地，这既增加了企业的经营成本，又降低了企业收益，直接削弱了投资者的投资信心。

笔者经调研发现，政府部门通过“招拍挂”流程出让土地，虽短期内可提高土地出让价格、增加财政收入，但与加快培育发展新动能的初衷相悖，也不符合提升区域竞争力的长远利益。因此，应以发展眼光看待问题、用发展办法破解问题。若连用地问题都无法妥善解决，又何谈低空经济的发展？

经多方调查了解，无人机行业的整体发展中，除大疆等知名品牌及国家支持的军工企业外，多数从事无人机业务或低空经济的企业，均通过租用工厂或野外场地开展小规模培训。受用地性质、空域管控等因素制约，这类企业大多不具备独立经营资质，而是以授权经营模式运营。此外，低空经济的用地需求与城乡建设用地规划之间，还存在难以协调的矛盾。

另外，低空人才培训行业管理秩序混乱、恶性竞争等问题值得警惕。据相关人士调查统计，某市共有14家无人机培训机构，但具备齐全资质与备案证书的仅4家，其余10家均不具备培训资质和相应实力。这些“野鸡机构”有的通过“挂靠”其他公司、抬高价格的方式开展经营活动；有的缺乏规范培训场所，导致学员报名缴费后难以学到真本领、顺利结业；还有的像散摊小贩般争抢学员，既损害行业形象，更严重扰乱公平公正的市场运行秩序……

服务保障与综合治理并举推动低空经济健康可持续发展

笔者深知，“十五五”时期是低空经济从试点探索迈向规模化发展的关键转型期，在此过程中，空域规划与用地协调不足、用地指标分配机制有待优化、土地供应方式单一等问题客观存在。然而，形势不等人、市场不等人、企业耗不起，构建安全高效、创新引领、全域协同的现代化低空经济体系已刻不容缓。

从现实情况来看，部分地区已为低空用地保障建章立制，开了个好头。例如，青海省自2025年起将低空基础设施用地统筹纳入国土地空间规划，确保各类项目“有地可落、落地能建”；同时通过提前介入、靠前服务，全面提升审批效率与服务效能，助推低空经济项目高效落地。再如浙江省政府于2024年7月9日印发《关于高水平建设民航强省打造低空经济发展高地的若干意见》，提出坚持规划引领、加强用地保障、优化土地供应等举措，要求将低空经济涉及的机场设施、空管设施、低空新基建等项目用地纳入国土空间规划，聚力打造低空经济发展高地。还有部分地方通过创新土地供应模式、突破传统用地限制，或采用弹性年期出让、先租后让等灵活供地方式，以及简化审批流程、压缩项目选址与立项等环节耗时，降低企业成本，加快发展步伐。

就低空领域用地要素保障问题，笔者提出以下建议：

一是树立低空经济发展“全国一盘棋”理念，建议由国家发改委低空经济司牵头，联合民航、军民融合、自然资源部等相关单位提前谋划布局，研究起草并制定未来三至五年中国低空经济发展用地专项规划。对于已由民航、军民融合部门批准颁发《民用无人驾驶航空器运营合格证》《民用无人机驾驶员职业教育培训中心合格证》《中国民用航空局无人机实名登记证》的区域，可直接认定为低空经济发展用地，由当地自然资源部门定向划拨或出让给具备低空经济经营资质的企业。此举能够有效化解低空经济发展用地与地方政府建设用地红线之间的矛盾，直接破解低空经济用地难题，加快推动低空经济全面快速发展，同时培养更多无人机相关专业人才，增加就业岗位，为缓解应届大学生就业压力提供更多渠道。此外，通过加大无人机研发投入，可进一步提升我国国防科技水平，助力我国在国际贸易中掌握更多主动权与话语权，为国防科技发展筑牢坚实后盾。

二是坚持以改革为引领、以开放赋动能，着力破除市场准入、资质管理等体制机制障碍，尽快出台可落地、可执行的低空经济发展扶持政策，例如土地出让方式、土地价格、资金筹集、建设用地容积率、税收减免等方面的具体举措。贵州省税务部门通过深度运用税收大数据分析，动态精准推送适配的税费优惠政策，在强化税收服务科技创新与低空经济产业升级融合方面开展了有益探索。

三是尊重低空经济发展的实际需求。从空域管理及国家安全角度考虑，低空经济发展用地区域内的建筑物高度不宜超过20米，其项目规划的建筑高度需与周边其他建筑物形成差异化管控。此外，无人机培训需要同时具备室内与室外训练场地，且场地需满足足够的空间要求，单个场地的标准应为长不小于42米、宽不小于30米。因此，相关区域的容积率应合理控制，建筑物高度也不宜过高。

同理，不能用容积率和用地面积的具体数值来限制投资金额。单个实训基地至少需要1600㎡的空间，若实训人数较多，需要建设多个实训基地时，容积率会随之降低，投资总金额也会按用地比例相应减少。细节决定成败，任何工作都应从实际出发，用地规划与建设同样如此，不能搞“一刀切”。

总之，能够适配低空经济快速发展需求的规划，才是最好的规划；能够推动产业与资源高效协同的创新举措，才是最好的举措。

此外，针对低空人才培训行业存在的无序经营、资源配置不科学不合理等问题，建议国家从顶层设计层面出台指导意见，围绕系统规划、资源平衡、区域划分、分类管理等维度加大宏观调控与政策约束力度，同时建立协同高效的监督机制与惩戒措施，切实优化低空经济产业营商环境，推动低空人才培训行业规范有序、健康发展，真正实现优质培训资源供给与社会现实需求的有机衔接，培育更多高质量培训机构和高素质技术能手，共同托起低空经济的美好明天。

（作者全睿娴系世界生产力科学院院士、欧洲自然科学院院士，湛江市汇智安航科技发展有限公司董事长，曾参与“十四五”规划中中小企业创新发展相关内容的编写工作。）